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LEGGE N. 241 DEL 1990 - PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO E DIRITTO DI ACCESSO AI DOCUMENTI - FOIA - LA NUOVA CONFERENZA DEI SERVIZI - SILENZIO-ASSENSO TRA PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI





IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

1. I CONTENUTI DELLA LEGGE N. 241 DEL 1990

La Legge 7 agosto 1990, n . 241 pone regole e principi completamente nuovi rispetto a precedenti indirizzi secondo i quali la riservatezza dell'azione amministrativa era diventata la regola.
Si tratta di una legge di organizzazione che si affida, oltre che alle tradizionali formule giuridiche, alla capacità della Pubblica Amministrazione di adeguare il proprio ordinamento e di acquisire una nuova cultura amministrativa, ponendo su basi diverse l'antico rapporto di sostanziale subordinazione del cittadino rispetto alla Pubblica Amministrazione.

La Legge n. 241/1990 è sostanzialmente divisa in due parti: l'una concerne il procedimento amministrativo, l'altra il diritto di accesso ai documenti amministrativi.

Sono almeno cinque le novità ed i principali adempimenti introdotti dalla legge in esame:
1) l'imposizione all'Amministrazione dell'obbligo generalizzato di individuare i tipi di procedimento amministrativo e di renderli pubblici con i mezzi più opportuni;
2) l'introduzione della figura del responsabile amministrativo;
3) l'obbligo della comunicazione all'interessato dell'avvio del procedimento;
4) la predeterminazione e la pubblicazione da parte dell'amministrazione dei criteri e delle modalità per la concessione di sovvenzioni, contributi, sussidi, ausili finanziari e vantaggi economici;
5) l'introduzione della conferenza dei servizi.


2. IL PROCEDIMENTO AMMINISTRATIVO

Il procedimento amministrativo è una sequenza di atti amministrativi orientati all'emanazione di un atto finale, il provvedimento amministrativo, che è atto a rilevanza esterna e caratterizzato da autoritarietà e, talvolta, da esecutorietà.
Il procedimento amministrativo definisce l'azione dell'amministrazione pubblica e la vincola al rispetto di regole preordinate, caratteristica generale dei moderni ordinamenti.

Il procedimento amministrativo può essere diviso in fasi:
- fase dell'iniziativa,
- fase istruttoria,
- fase decisoria o Costitutiva,
- fase integrativa dell'efficacia.

La fase dell'iniziativa è quella in cui viene avviato il procedimento.
L'avvio può essere deciso dallo stesso organo competente ad adottare l'atto terminale (avvio d'ufficio) o essere conseguenza di un atto d'impulso, che può provenire da un privato (istanza) o da un altro organo pubblico (richiesta, detta proposta quando, oltre a chiedere l'avvio del procedimento, indica anche il contenuto del suo atto terminale).

La fase istruttoria comprende le attività volte alla ricognizione e alla valutazione degli elementi rilevanti per la decisione finale. È questa la fase che presenta maggior variabilità secondo la natura del procedimento.
Nella fase istruttoria l'organo competente (detto organo attivo) può acquisire il giudizio di un altro organo, di solito collegiale (detto organo consultivo), per decidere con cognizione di causa. L'atto con il quale viene manifestato tale giudizio è detto parere, che può essere:
- facoltativo, se l'organo attivo non è tenuto a chiederlo;
- obbligatorio, se l'organo attivo è tenuto a chiederlo ma non a decidere in conformità ad esso;
- vincolante, se l'organo attivo è tenuto a chiederlo e a decidere in conformità ad esso
.

Durante la fase costitutiva l'organo competente, sulla base delle risultanze dell'istruttoria, assume la sua decisione e adotta l'atto terminale.
Quest'ultimo, al termine della fase costitutiva, è perfetto ma non necessariamente efficace, ossia in grado di produrre i suoi effetti.

La fase integrativa dell'efficacia comprende gli eventuali atti e operazioni, successivi all'adozione dell'atto terminale, necessari affichè questo divenga efficace.


2.1. I principi dell'azione amministrativa e del procedimento

La norma fondamentale in materia di organizzazione dell'azione amministrativa risiede nell'art. 97 della Costituzione, il quale recita che i pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.
Tale disposizione viene riassunta in dottrina e in giusrisprudenza nel criterio supremo della ragionevolezza dell'azione amministrativa.

La legge n. 241/1990, nel dettare le regole del procedimento amministrativo, fa propri i principi costituzionali di buon andamento e imparzialità e vi aggiunge gli ulteriori criteri della economicità, efficacia, efficienza, pubblicità, trasparenza.

La normativa dettata dalla legge n. 241/1990, in armonia con l'art. 97 della Costituzione, fissa regole generale ispirate ai seguenti principi:
- Principio del giusto procedimento, comprendente il diritto di partecipazione degli interessati, l'identificazione preventiva dell'ufficio e del responsabile del procedimento e il diritto di accesso ai documenti gli interessati;
- Principio di semplificazione volto a snellire e rendere più celere il procedimento.


2.2. La conclusione del procedimento amministrativo

Secondo quanto disposto dall'art. 2, comma 1, della L. n. 241/1990, così come da ultimo sostituito dall’art. 7, comma 1, lett. b) della legge 18 giugno 2009, n. 69, "Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un’istanza, ovvero debba essere iniziato d’ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l’adozione di un provvedimento espresso".
Il principio ricavabile dal disposto di cui all’art. 2 della L. n. 241/1990 si incentra nel dovere della P.A. di concludere il procedimento con l’adozione di un provvedimento finale, sia nell’ipotesi in cui il procedimento sia conseguente ad un’istanza del privato cittadino, sia nel caso in cui detto procedimento debba essere iniziato d’ufficio.


2.3. Termine di conclusione del procedimento

Secondo quanto disposto dall'art. 2, comma 2, della L. n. 241/1990, così come da ultimo sostituito dall’art. 7, comma 1, lett. b) della legge 18 giugno 2009, n. 69, "Nei casi in cui disposizioni di legge ovvero i provvedimenti di cui ai commi 3, 4 e 5 non prevedono un termine diverso, i procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro il termine di trenta giorni".

Con uno o più decreti del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta dei Ministri competenti e di concerto con i Ministri per la pubblica amministrazione e l’innovazione e per la semplificazione normativa, sono individuati i termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di competenza delle amministrazioni statali.
Gli enti pubblici nazionali stabiliscono, secondo i propri ordinamenti, i termini non superiori a novanta giorni entro i quali devono concludersi i procedimenti di propria competenza.

Secondo quanto disposto dall'art. 2-bis della L. n. 241/1990, introdotto dalla legge 18 giugno 2009, n. 69, "Le pubbliche amministrazioni e i soggetti di cui all’articolo 1, comma 1-ter, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento."< br>
La legge n. 69 del 2009 ha introdotto una importante novità: i termini fissati dalle amministrazioni non possono, in via generale, essere superiori a novanta giorni. La legge, tuttavia, consente di fissare termini superiori a novanta giorni, ma comunque non superiori a centottanta giorni, al fine di tener conto di particolari situazioni, sotto il profilo dell'organizzazione amministrativa, della natura degli interessi pubblici tutelati e della complessità del procedimento.
In sede di prima applicazione, il termine per l'adozione dei succitati regolamenti e' stato fissato dall'art. 7, comma 3, della legge n. 69 del 2009 in un anno dall'entrata in vigore della legge, vale a dire, entro il 4 luglio 2010.

In prossimità di tale scadenza, il Ministero per la Pubblica Amministrazione el'Innovazione e il Ministro per la semplificazione amministrativa hanno emanato la Circolare 4 luglio 2010, nella quale vengono forniti alcuni chiamimenti interpretativi su tale argomento.

-Si riporta il testo della circolare:
. Presidenza del Consiglio dei Ministri - Circolare 4 luglio 2010: Attuazione dell'articolo 7 della legge 18 giugno 2009, n. 69.


3. Art. 10-bis L. n. 241/1990 - Comunicazione dei motivi ostativi all'accoglimento dell'istanza

Secondo quanto stabilito dall’art. 10-bis della legge n. 241 del 1990, introdotto dall’art. 6, comma 1, della legge 11 febbraio 2005, n. 15, nei procedimenti ad istanza di parte il responsabile del procedimento o l'autorità competente, prima della formale adozione di un provvedimento negativo, deve comunicare tempestivamente agli istanti i motivi che ostano all'accoglimento della domanda.
In base a tale disposizione, le Amministrazioni pubbliche, prima dell’adozione del provvedimento finale, sono tenute a comunicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche, che impediscono l’ accoglimento dell’ istanza ovvero l’ accoglimento parziale della medesima.
Tale fase endoprocedimentale, che riguarda i provvedimenti ad istanza di parte e quelli a contenuto negativo, costituisce una ulteriore fase partecipativa, tesa a valorizzare il procedimento come effettivo luogo di acquisizione degli interessi e di riduzione del contenzioso.

A tale proposito citiamo la recente Circolare del Ministero dell’Interno (n. 5/2006 del 24 febbraio 2006), relativa all' applicazione dell' art. 10-bis della legge 241/90 ai procedimenti anagrafici.
La Direzione Centrale per i Servizi Demografici sottolinea l' importanza del nuovo istituto, la cui corretta applicazione potrà, da un lato, risultare di grande utilità nella fase istruttoria del procedimento anagrafico, e, dall' altro, determinare una deflazione del contenzioso.

- Si riporta il testo della circolare:
. Ministero dell'Interno - Circolare n. 5/2006 del 24 febbraio 2006: Applicazione dell' art. 10-bis della legge 241/90 ai procedimenti anagrafici.


IL DIRITTO DI ACCESSO AI DOCUMENTI

1. IL DIRITTO DI ACCESSO

Il diritto di accesso ai documenti amministrativi è un diritto riconosciuto al cittadino in funzione dei rapporti con lo Stato e la Pubblica amministrazione, al fine, in particolare di garantire la trasparenza di quest'ultima.
Il diritto di accesso ai documenti amministrativi, previsto dal Capo V della legge n. 241 (artt. dal 22 al 28), si lega quindi sia ad esigenze di tutela del singolo (il "diritto" è riconosciuto per salvaguardare posizioni giuridicamente rilevanti che preesistono, quali "diritti soggettivi" ed "interessi legittimi", e che attraverso l'accesso vengono salvaguardati), che a finalità di interesse generale come è ben manifestato nella originaria dizione dell'art. 22 della legge che riconosceva il diritto di accesso al fine di assicurare la trasparenza dell'attività amministrativa.


1.1. Il diritto di accesso dopo la legge n. 15/2005

La legge 11 febbraio 2005 n. 15, innovando profondamente la legge generale sul procedimento amministrativo (legge n. 241/1990), ha dettato una disciplina più organica e completa in materia di accesso ai documenti, disciplinato dal Capo V agli artt. 22 e seg.
L’art. 22, come novellato dalla legge n. 15/2005 alla lett. a) del comma 1, si preoccupa, a differenza della normativa precedente, di definire il diritto di accesso, inteso come il diritto degli interessati di prendere visione e di estrarre copia dei documenti amministrativi.

L’oggetto del diritto di accesso è costituito dai documenti amministrativi definiti, dalla lett. d) dell’art. 22 (come novellato dalla legge n. 15/2005), come ogni rappresentazione grafica, fotocinematografica, elettromagnetica o di qualunque altra specie del contenuto di atti relativi ad un determinato procedimento detenuti dalla Pubblica Amministrazione.

Il nuovo art. 22, come novellato dalla legge n. 15/2005, dopo aver puntualizzato (lett. a) che il diritto di accesso è il diritto degli interessati di prendere visione ed estrarre copia dei documenti amministrativi, alla lettera b), individuando l’area dei soggetti interessati, ossia dei possibili titolari del diritto di accesso, afferma che l’interesse deve essere diretto, concreto, attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso.


1.1.1. I soggetti obbligati a consentire l'accesso

Il nuovo testo dell'art. 23, come introdotto dal comma 2, del­l'art. 4 della legge n. 265/1999, e non modificato dalla legge n. 15/2005, definisce in modo diverso e più onnicom­prensivo l'ambito dei soggetti nei cui confronti è esercitabile il di­ritto di accesso ai documenti.
Ora, infatti, tale diritto è esercita­bile nei confronti di:
- tutte le pubbliche amministrazioni (non più solo statali);
- nei confronti delle aziende autonome e speciali (in tal modo ricomprendendo espressamente le aziende previste dal­l'art. 22 della legge 8 giugno 1990, n. 142);
- degli enti pubblici e dei gestori di pubblici servizi
.

1.1.2. Limiti del diritto di accesso

L’art. 24 è stato fortemente innovato dalla legge n. 15/2005 che, dettagliando e specificando in maniera più esaustiva la normativa precedente, ha previsto vari livelli di limitazioni al diritto di accesso.
Un primo livello di limiti è previsto dalla stessa legge stessa.
L’art. 24, al primo comma, esclude il di­ritto per tutti i documenti coperti dal segreto di Stato ai sensi delle vigenti disposizioni di legge e nei casi di segreto o di divieto di divulgazione espressamente previsti dalla legge o dal regolamento governativo di attuazione.
A tali materie, per le quali già il vecchio art. 24 prevedeva l’esclusione del diritto di accesso, la legge n. 15/2005 ha aggiunto nuove materie, onde l’accesso è stato ulteriormente escluso:
- nei procedimenti tributari, per i quali restano ferme le particolari norme che li regolano;
- nei confronti delle attività della P.A. dirette all’emanazione di atti normativi, atti amministrativi generali, di programmazione e pianificazione, che restano soggette alla loro disciplina particolare;
- nei procedimenti selettivi, quando vengono in rilievo documenti contenenti informazioni di natura psico-attitudinale relativi a terzi
.

Fuori dalle ipotesi indicate dal nuovo art. 24 comma 1, il nuovo comma 6 dell’art. 24 enuncia la regola di principio secondo cui il diritto di accesso può essere escluso per l'esigenza di salvaguardare:
- la sicurezza, la difesa nazionale e le relazioni internazionali;
- la politica monetaria e valutaria;
- l'ordine pubblico e la prevenzione e repressione della criminalità;
- la vita privata o la riservatezza di persone fisiche, giuridiche, gruppi, imprese ed associazioni con particolare riferimento agli interessi di natura epistolare, sanitaria, finanziaria, industriale e commerciale;
- l’attività in corso di contrattazione collettiva nazionale di lavoro e gli atti interni connessi all’espletamento del relativo mandato
.

1.1.3. Procedimento per l'accesso ai documenti

Poiché è riconosciuto agli interessati un "diritto" all'ac­cesso, il relativo procedimento è evidentemente ad istanza dell'in­teressato.
Le modalità di esercizio del diritto di accesso sono disciplinate dai commi 1-4 dell'art. 25, della legge n. 241/90 e dagli artt. 3-7 del D.P.R. n. 352/1992.

La richiesta
L’interessato, per esaminare o estrarre co­pia di documenti, deve formulare una richiesta, formale o informale, ma sempre "motivata", sicché sarebbe legittimo negare l'ac­cesso nel caso di istanze generiche, defatigatorie, del tutto estra­nee alla sfera giuridica del richiedente.

La competenza
La richiesta deve essere presentata all'ufficio dell'amministra­zione, centrale o periferico, competente a formare l'atto conclu­sivo del procedimento o a detenere stabilmente il relativo docu­mento, ma non rileva l'eventuale errore nella presentazione es­sendovi l'obbligo dell'ufficio ricevente di trasmettere la richiesta a quello competente, come pure il richiedente deve essere invitato a riparare all'irregolarità o incompletezza della richiesta, che non può, quindi, essere respinta senz'altro per questa ragione.


2. LE MODALITA’ DI ESERCIZIO DEL DIRITTO DI ACCESSO DOPO IL D.P.R. N. 184 DEL 2006

Con il D.P.R. 10 aprile 2006, n. 184, pubblicato in Gazzetta Ufficiale n. 114 del 18 maggio 2006, sono state disciplinate le modalità di esercizio del diritto di accesso ai documenti amministrativi.
Il decreto, che è entrato in vigore il 2 giugno, ha riscritto il D.P.R. n. 352/1992, il quale aveva a sua volta tradotto in pratica i dettami della legge n. 241/1990 in materia di diritto di accesso agli atti amministrativi.
Le Amministrazioni interessate hanno avuto un anno di tempo per adottare i provvedimenti generali organizzatori necessari al corretto esercizio di tale diritto, dandone comunicazione alla "Commissione per l'accesso ai documenti amministrativi", istituita ai sensi dell'art. 27 della legge n. 241/1990.

Grazie anche alle molte pronunce dei giudici amministrativi, il “diritto di accesso” ha assunto un profilo molto più definito, che il nuovo regolamento va a codificare.
Nel D.P.R. n. 184/2006 viene sottolineato che l'accesso agli atti è esercitatile, da parte di chi abbia un interesse giuridicamente tutelato da difendere, sia nei confronti dei soggetti pubblici sia di quelli di diritto privato, anche se, in quest'ultimo caso, è circoscritto alla loro attività di pubblico interesse.
Il soggetto titolato avrà diritto di visionare i documenti che l'amministrazione, nella sua accezione più ampia, custodisce al momento della richiesta (tranne quelli che la legge stessa indica come inaccessibili), ma non sarà consentito - come la giurisprudenza ha sostenuto più volte - pretendere dagli uffici particolari elaborazioni di dati o chiedere di portar via i documenti.
Gli atti si possono copiare, è possibile prendere appunti o anche, dietro pagamento, avere copie.
Il diritto di accesso può essere esercitato, oltre che dal singolo cittadino, anche dai soggetti portatori di interessi diffusi e collettivi.
L'amministrazione interessata deve rispondere alla richiesta di accesso entro 30 giorni e l'interessato deve avere un tempo congruo - non inferiore a 15 giorni - per prendere visione dei documenti o ottenerne copia.
In caso si rigetto della domanda, è possibile presentare ricorso anche alla Commissione per l'Accesso.
Alle Amministrazioni interessate è demandato il compito di adottare i provvedimenti occorrenti per l'esercizio di tale diritto, entro il termine di un anno, a decorrere dall'entrata in vigore del decreto, e quindi entro il 2 giugno 2007.

. Se vuoi scaricare il testo dei provvedimenti normativi citati, clicca QUI.


FOIA - FREEDOM OF INFORMATION ACT
L'ACCESSO CIVICO A TUTTI I DATI E DOCUMENTI DELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE

1. GIUGNO 2016 - TRASPARENZA NELLA PUBBLICA AMMINISTRAZIONE - Pubblicato il primo decreto attuativo della Riforma - In vigore anche in Italia il FOIA

E’ stato pubblicato, sulla Gazzetta Ufficiale n. 132 del 8 giugno 2016, il Decreto Legislativo 24 maggio 2016, n. 97, recante “Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, correttivo della legge 6 novembre 2012, n. 190 e del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ai sensi dell'articolo 7 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”.
Il provvedimento (c.d. “Decreto Trasparenza”), che è il primo degli undici decreti attuativi della riforma della Pubblica Amministrazione, interviene sul D.Lgs. n. 33 del 2013 (Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni) (artt. 1 – 40) e sulla legge 6 novembre 2012, n. 190 (Disposizioni per la prevenzione e la repressione della corruzione e dell'illegalità nella pubblica amministrazione) (art. 41).

In particolare, al fine di rafforzare la trasparenza amministrativa, il provvedimento normativo:
. ridefinisce l’ambito soggettivo di applicazione degli obblighi di pubblicazione distinguendo, tra l’altro, fra società in controllo pubblico e società in partecipazione pubblica (articolo 3);
- consente l’accesso ai dati dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni tramite il sito internet denominato "Soldi pubblici" gestito dall’Agenzia per l’Italia digitale (articolo 5);
- introduce una forma di accesso civico più ampia rispetto a quella precedente in quanto consente di accedere non solo ai dati, alle informazioni e ai documenti per i quali esistono specifici obblighi di pubblicazione, ma anche a quelli per i quali tale obbligo non esiste, salvo che l’accesso pregiudichi alcuni rilevanti interessi pubblici o privati (articolo 6);
- razionalizza e precisa gli obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi politici, di amministrazione, di direzione o di governo, i titolari di incarichi dirigenziali nonché i titolari di incarichi di collaborazione o consulenza (articoli 13 e 14);
- individua i soggetti responsabili per la violazione degli obblighi di trasparenza nonché i soggetti competenti all’irrogazione delle sanzioni (articoli 37 e 38).
In tema di prevenzione alla corruzione, il decreto legislativo precisa i contenuti e i procedimenti di adozione del Piano nazionale anticorruzione e dei piani triennali di prevenzione della corruzione (articolo 41).


1.1. L'introduzione del Freedom of Information Act (FOIA)

Il provvedimento introduce anche in Italia il Freedom of Information Act (FOIA), che consente ai cittadini di accedere liberamente alle informazioni e ai dati raccolti dalle pubbliche amministrazioni, anche nel caso in cui non siano direttamente interessati da quelle informazioni. Questa nuova forma di accesso civico ai dati e ai documenti pubblici - già in vigore in oltre 90 Paesi del mondo - prevede che chiunque, indipendentemente dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti, può accedere a tutti i dati e ai documenti detenuti dalle Pubbliche Amministrazioni, nel rispetto di alcuni limiti tassativamente indicati dalla legge.
Si tratta, dunque, di un regime di accesso più ampio di quello previsto dalla versione originaria dell’articolo 5 del D.Lgs. n. 33 del 2013, in quanto consente di accedere non solo ai dati, alle informazioni e ai documenti per i quali esistono specifici obblighi di pubblicazione, ma anche ai dati e ai documenti per i quali non esiste l’obbligo di pubblicazione e che l’amministrazione deve quindi fornire al richiedente.
Da sottolineare che questa nuova forma di accesso si distingue dalla disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi di cui agli articoli 22 e seguenti della legge n. 241 del 1990, sia dal punto di vista soggettivo che oggettivo.
Dal punto di vista soggettivo, la richiesta di accesso non richiede alcuna qualificazione e motivazione, per cui il richiedente non deve dimostrare di essere titolare di un «interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l’accesso», così come stabilito invece per l’accesso ai sensi della legge sul procedimento amministrativo.
Dal punto di vista oggettivo, i limiti applicabili alla nuova forma di accesso civico (di cui al nuovo articolo 5-bis del D.Lgs. n. 33 del 2013) sono più ampi e dettagliati rispetto a quelli indicati dall’articolo 24 della legge n. 241 del 1990, consentendo alle amministrazioni di impedire l’accesso nei casi in cui questo possa compromettere alcuni rilevanti interessi pubblici generali.
Il decreto legislativo interviene, inoltre, anche sulla legge 6 novembre 2012, n. 190 (art. 41). Sotto questo profilo, le novelle sono volte a precisare i contenuti e i procedimenti di adozione del Piano nazionale anticorruzione e dei piani triennali per la prevenzione della corruzione, nonché a ridefinire i ruoli, i poteri e le responsabilità dei soggetti interni che intervengono nei relativi processi.


1.2. Il contenuto del nuovo art. 5 del D.Lgs. n. 33/2013 - L'accesso civico

Il nuovo art. 5 (rubricato: "Accesso civico a dati e documenti") del D.Lgs. 33/2013, introdotto dall'art. 6 del D.Lgs. n. 97/2016, nel disciplinare l'“accesso civico”, dopo aver disposto, al comma primo il diritto di accedere incondizionatamente a tutte le informazioni e dati che le amministrazioni sono tenute a rendere pubbliche tramite inserimento sui propri siti web, al secondo comma del medesimo articolo ha esteso la portata di tale innovativo istituto in modo estremamente significativo. Infatti, tale disposizione prevede che: “Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall'articolo 5-bis.”

Da una prima lettura di tale disposizioni sembra emergere la prospettiva che i tradizionali confini dell'istituto dell'accesso agli atti di cui agli artt. 22 e ss della L. 241/1990 vengano completamente superati.
Ricordiamo che il diritto di accesso agli atti, secondo quanto stabilito nei citati articoli della L. n. 241 del 1990, abbia alcuni rigidi presupposti, ossia, in particolare:
- la sussistenza di un interesse qualificato del richiedente, tale da legittimare la richiesta di accesso agli atti;
- l'impossibilità di utilizzare il diritto di accesso agli atti per operare una sorta di controllo diffuso sull'operato della P.A.;
- l'obbligo di espressa motivazione della richiesta di accesso, ricadente sul richiedente stesso;
- la preesistenza di un documento, rispetto al quale possa essere esercitato il diritto di accesso
.
Ora, tutti tali elementi sembrano completamente travolti dal nuovo istituto dell'accesso civico, o meglio (visto che tale istituto era stato introdotto, ma limitatamente alle informazioni che la P.A. ha l'obbligo di pubblicare sul proprio sito web già dal 2013), dal nuovo ambito di applicazione di tale istituto che, come visto, dopo la recente novella è esteso a tutti i dati e documenti detenuti da una P.A..

L’accesso civico diviene, dunque, più esteso rispetto al dettato precedente perché prevede che ogni cittadino possa accedere senza alcuna motivazione ai dati in possesso della Pubblica Amministrazione e che, contestualmente, non abbia la possibilità di ricevere rifiuto alla rispettiva richiesta di informazioni se non motivato.
E’ stato anche eliminato l’obbligo di identificare chiaramente dati o documenti richiesti ed è stata esplicitata la prevista gratuità del rilascio di dati e documenti (salvo i costi di riproduzione).
Con l’articolo 5 si introduce, inoltre, una nuova forma di accesso civico ai dati e documenti pubblici equivalente a quella che nel sistema anglosassone è definita Freedom of information act (FOIA), che consente ai cittadini di richiedere anche dati e documenti che le pubbliche amministrazioni non hanno l’obbligo di pubblicare.

Infine, di rilevante importanza, è che l’accesso viene esteso oltre che ai documenti e ai dati in possesso delle amministrazioni pubbliche, anche alle informazioni dalle medesime elaborate.
Con tale configurazione, l’accesso civico si pone come istituto ancor più favorevole al cittadino e dunque, per certi versi, “prevalente” rispetto all’accesso disciplinato – e ancora vigente – dalla L. 241 del 1990 laddove, chiaramente, si tratti di dati comuni e non di dati sensibili o super sensibili.

L'esercizio del diritto non e' sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente.
L'istanza di accesso civico identifica i dati, le informazioni o i documenti richiesti e non richiede motivazione.
L'istanza potrà essere trasmessa per via telematica, secondo le modalita' previste dal decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni, ed potrà essere presentata alternativamente ad uno dei seguenti uffici:
a) all'ufficio che detiene i dati, le informazioni o i documenti;
b) all'Ufficio relazioni con il pubblico;
c) ad altro ufficio indicato dall'amministrazione nella sezione "Amministrazione trasparente" del sito istituzionale;
d) al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, ove l'istanza abbia a oggetto dati, informazioni o documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi del presente decreto.

Il rilascio di dati o documenti in formato elettronico o cartaceo e' gratuito, salvo il rimborso del costo effettivamente sostenuto e documentato dall'amministrazione per la riproduzione su supporti materiali (art. 5, commi 3 e 4).

Fatti salvi i casi di pubblicazione obbligatoria, l'amministrazione cui e' indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, e' tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione.
Entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione, i controinteressati possono presentare una motivata opposizione, anche per via telematica, alla richiesta di accesso.
A decorrere dalla comunicazione ai controinteressati, il termine dei 30 giorni verrà sospeso fino all'eventuale opposizione dei controinteressati. Decorso tale termine, la pubblica amministrazione provvede sulla richiesta, accertata la ricezione della comunicazione.

Il procedimento di accesso civico deve concludersi con provvedimento espresso e motivato nel termine di trenta giorni dalla presentazione dell'istanza con la comunicazione al richiedente e agli eventuali controinteressati.
In caso di accoglimento, l'amministrazione dovrà provvedere a trasmettere tempestivamente al richiedente i dati o i documenti richiesti, ovvero, nel caso in cui l'istanza riguardi dati, informazioni o documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi del presente decreto, a pubblicare sul sito i dati, le informazioni o i documenti richiesti e a comunicare al richiedente l'avvenuta pubblicazione dello stesso, indicandogli il relativo collegamento ipertestuale.
In caso di accoglimento della richiesta di accesso civico nonostante l'opposizione del controinteressato, salvi i casi di comprovata indifferibilita', l'amministrazione ne da' comunicazione al controinteressato e provvede a trasmettere al richiedente i dati o i documenti richiesti non prima di quindici giorni dalla ricezione della stessa comunicazione da parte del controinteressato.
Il rifiuto, il differimento e la limitazione dell'accesso devono essere motivati con riferimento ai casi e ai limiti stabiliti dall'articolo 5-bis.
Il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza puo' chiedere agli uffici della relativa amministrazione informazioni sull'esito delle istanze (art. 5, commi 5 e 6).


1.3. Il contenuto dei nuovi artt. 5-bis e 5-ter del D.Lgs. n. 33/2013 - Limisit all'eccesso civico

Dopo l'articlo 5, il nuovo decreto ha aggiunto altri tre nuovi articoli:
- l'art. 5-bis (rubricato "Esclusioni e limiti all'accesso civico");
- l'art. 5-ter (rubricato "Accesso per fini scientifici ai dati elementari raccolti per finalita' statistiche").

L’articolo 5, in particolare, prevede che “chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall'art. 5-bis”.
Tale ultimo disposto, infatti, elenca i casi di esclusione dell’accesso civico che, al momento, appaiono generici e richiederanno una prima fase applicativa per individuarne i contorni.

1. L'accesso civico è rifiutato se il diniego e' necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno degli interessi pubblici inerenti a:
a) la sicurezza pubblica e l'ordine pubblico;
b) la sicurezza nazionale;
c) la difesa e le questioni militari;
d) le relazioni internazionali;
e) la politica e la stabilita' finanziaria ed economica dello Stato;
f) la conduzione di indagini sui reati e il loro perseguimento;
g) il regolare svolgimento di attivita' ispettive
.

L'accesso civico e' altresi' rifiutato se il diniego e' necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno dei seguenti interessi privati:
a) la protezione dei dati personali, in conformita' con la disciplina legislativa in materia;
b) la liberta' e la segretezza della corrispondenza;
c) gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprieta' intellettuale, il diritto d'autore e i segreti commerciali
.

Dunque, a controbilanciare l'estensione del diritto di accesso, rispetto all'istituto dell'accesso agli atti di cui alla L. 241/1990, il nuovo istituto pare avere limiti oggettivi più incisivi.

Secondo l’art. 46, “il differimento e la limitazione dell’accesso civico, al di fuori delle ipotesi previste dall’articolo 5-bis, costituiscono elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale, eventuale causa di responsabilità per danno all'immagine dell'amministrazione e sono comunque valutati ai fini della corresponsione della retribuzione di risultato e del trattamento accessorio collegato alla performance individuale dei responsabili”.

Il successivo articolo 5-ter regolamento l'accesso per fini scientifici ai dati elementari raccolti per finalita' statistiche, da parte degli enti e uffici del Sistema statistico nazionale (SISTAN), ai sensi del decreto legislativo 6 settembre 1989, n. 322.

- Si riporta il testo del decreto:
. Decreto Legislativo 24 maggio 2016, n. 97: Revisione e semplificazione delle disposizioni in materia di prevenzione della corruzione, pubblicità e trasparenza, correttivo della legge 6 novembre 2012, n. 190 e del decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, ai sensi dell'articolo 7 della legge 7 agosto 2015, n. 124, in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche.

. Se vuoi scaricare il testo del Parere del Consiglio di Styato sullo chema di "decreto trasparenza", clicca QUI.


2. DICEMBRE 2016 - ACCESSO CIVICO GENERALIZZATO - L’ANAC vara le linee guida recanti indicazioni operative per l’attuazione - Prevista la istituzione di un registro delle richieste di accesso presentate

E’ stata pubblicata, sulla Gazzetta Ufficiale n. 7 del 10 gennaio 2017, la Determinazione n. 1309 del 28 dicembre 2016z, con la quale, l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) ha approvato le “Linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico di cui all'art. 5, comma 2, del decreto legislativo n. 33/2013”.
Le presenti Linee guida sono state pubblicate, in via definitiva nella seduta straordinaria dello scorso 28 dicembre 2016, dopo essere state divulgate per la consultazione pubblica dall’11 al 28 novembre 2016 ed aver ricevuto l’avallo della Conferenza Unificata e l’intesa del Garante della protezione dei dati personali.
Il D.Lgs. 25 maggio 2016 n. 97, emanato, in attuazione della legge delega 7 agosto 2015, n. 124, ha profondamente innovato il D.Lgs. 14 marzo 2013, n. 33, recante il “Riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte delle pubbliche amministrazioni” (c.d. "decreto trasparenza"), introducendo, in particolare, al novellato art. 5, il cd. “accesso civico generalizzato” i cui limiti esterni vengono rimessi all’Autorità Nazionale Anticorruzione mediante apposite Linee guida.


2.1. Le tre diverse tipologie di accesso

Al punto 2.2. delle presente Linee Guida viene spiegata la distinzione fra "accesso generalizzato" e "accesso civico"; mentre al punto 2.3. viene delineata la distinzione fra "accesso generalizzato" e accesso agli atti ex l.241/1990, c.d. "accesso documentale".
L’accesso generalizzato non sostituisce l’accesso civico “semplice” previsto dall’art. 5, comma 1 del decreto trasparenza. L’accesso civico rimane circoscritto ai soli atti, documenti e informazioni oggetto di obblighi di pubblicazione e costituisce un rimedio alla mancata osservanza degli obblighi di pubblicazione imposti dalla legge, sovrapponendo al dovere di pubblicazione, il diritto del privato di accedere ai documenti, dati e informazioni interessati dall’inadempienza.
I due diritti di accesso, pur accomunati dal diffuso riconoscimento in capo a “chiunque”, indipendentemente dalla titolarità di una situazione giuridica soggettiva connessa, sono quindi destinati a muoversi su binari differenti, come si ricava anche dall’inciso inserito all’inizio del comma 5 dell’art. 5, nel quale viene disposta l’attivazione del contraddittorio in presenza di controinteressati per l’accesso generalizzato.
L’accesso generalizzato si delinea come affatto autonomo ed indipendente da presupposti obblighi di pubblicazione e come espressione, invece, di una libertà che incontra, quali unici limiti, da una parte, il rispetto della tutela degli interessi pubblici e/o privati indicati all’art. 5 bis, commi 1 e 2, e dall’altra, il rispetto delle norme che prevedono specifiche esclusioni (art. 5 bis, comma 3).

L’accesso generalizzato deve essere anche tenuto distinto dalla disciplina dell’accesso ai documenti amministrativi di cui agli articoli 22 e seguenti della legge 7 agosto 1990, n. 241.
La finalità dell’accesso documentale ex l. 241/90 è, in effetti, ben differente da quella sottesa all’accesso generalizzato ed è quella di porre i soggetti interessati in grado di esercitare al meglio le facoltà - partecipative e/o oppositive e difensive – che l'ordinamento attribuisce loro a tutela delle posizioni giuridiche qualificate di cui sono titolari.
Più precisamente, dal punto di vista soggettivo, ai fini dell’istanza di accesso ex lege 241 il richiedente deve dimostrare di essere titolare di un «interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al documento al quale è chiesto l'accesso».
Mentre la legge 241/90 esclude, inoltre, perentoriamente l’utilizzo del diritto di accesso ivi disciplinato al fine di sottoporre l’amministrazione a un controllo generalizzato, il diritto di accesso generalizzato, oltre che quello “semplice”, è riconosciuto proprio “allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo de lle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”.
Dunque, l’accesso agli atti di cui alla l. 241/90 continua certamente a sussistere, ma parallelamente all’accesso civico (generalizzato e non), operando sulla base di norme e presupposti diversi.

Considerata la notevole innovatività della disciplina dell’accesso generalizzato, che si aggiunge alle altre tipologie di accesso, l'ANAC suggerisce l’adozione, anche nella forma di un regolamento interno sull’accesso, di una disciplina che fornisca un quadro organico e coordinato dei profili applicativi relativi alle tre tipologie di accesso, con il fine di dare attuazione al nuovo principio di trasparenza introdotto dal legislatore e di evitare comportamenti disomogenei tra uffici della stessa amministrazione.
In particolare, tale disciplina potrebbe prevedere:
1. una sezione dedicata alla disciplina dell’accesso documentale;
2. una seconda sezione dedicata alla disciplina dell’accesso civico (“semplice”) connesso agli obblighi di pubblicazione di cui al d.lgs. n. 33;
3. una terza sezione dedicata alla disciplina dell’accesso generalizzato.



2.2. Le indicazioni delle Linee Guida

Le presenti linee guida - adottate ai sensi del comma 6, dell’art. 5-bis del D.Lgs. n. 33/2013 - costituiscono una prima individuazione delle esclusioni e dei limiti all’accesso generalizzato a dati non oggetto di pubblicazione obbligatoria disciplinato dagli artt. 5 e 5-bis del decreto trasparenza.
Tale nuova tipologia di accesso (“accesso generalizzato”), delineata nel novellato art. 5, comma 2 del decreto trasparenza, ai sensi del quale “chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi pubblici e privati giuridicamente rilevanti, secondo quanto previsto dall’art. 5-bis”, si traduce, in estrema sintesi, in un diritto di accesso non condizionato dalla titolarità di situazioni giuridicamente rilevanti ed avente ad oggetto tutti i dati e i documenti e informazioni detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli per i quali è stabilito un obbligo di pubblicazione.
La ratio della riforma risiede nella dichiarata finalità di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico (art. 5, comma 2 del decreto trasparenza).
Anche nell’ordinamento dell’Unione Europea, soprattutto a seguito dell’entrata in vigore del Trattato di Lisbona (cfr. art. 15 TFUE e capo V della Carta dei diritti fondamentali) il diritto di accesso non è preordinato alla tutela di una propria posizione giuridica soggettiva, quindi non richiede la prova di un interesse specifico, ma risponde ad un principio generale di trasparenza dell’azione dell’Unione ed è uno strumento di controllo democratico sull'operato dell'amministrazione europea, volto a promuovere il buon governo e garantire la partecipazio ne della società civile.

A questa impostazione consegue, nel novellato decreto 33/2013, il rovesciamento della precedente prospettiva che comportava l’attivazione del diritto di accesso civico solo strumentalmente all’adempimento degli obblighi di pubblicazione; ora è proprio la libertà di accedere ai dati e ai documenti, cui corrisponde una diversa versione dell’accesso civico, a divenire centrale nel nuovo sistema, in analogia agli ordinamenti aventi il Freedom of Information Act (FOIA), ove il diritto all’informazione è generalizzato e la regola generale è la trasparenza mentre la riservatezza e il segreto eccezioni.
In coerenza con il quadro normativo, il diritto di accesso civico generalizzato si configura - come il diritto di accesso civico disciplinato dall’art. 5, comma1 - come diritto a titolarità diffusa, potendo essere attivato “da chiunque” e non essendo sottoposto ad alcuna limitazione quanto alla legittimazione soggettiva del richiedente (comma 3).
A ciò si aggiunge un ulteriore elemento, ossia che l’istanza “non richiede motivazione”. In altri termini, tale nuova tipologia di accesso civico risponde all’interesse dell’ordinamento di assicurare ai cittadini (a “chiunque”), indipendentemente dalla titolarità di situazioni giuridiche soggettive, un accesso a dati, documenti e informazioni detenute da pubbliche amministrazioni e dai soggetti indicati nell’art. art. 2-bis del D.Lgs. 33/2013 come modificato dal d.lgs. 97/2016.
Per quanto sopra evidenziato, i principi delineati nelle presenti LINEE GUIDA devono "fungere da canone interpretativo in sede di applicazione della disciplina dell’accesso generalizzato da parte delle amministrazioni e degli altri soggetti obbligati, avendo il legislatore posto la trasparenza e l’accessibilità come la regola rispetto alla quale i limiti e le esclusioni previste dall’art. 5-bis del D.Lgs. 33/2013, rappresentano eccezioni e come tali da interpretarsi restrittivamente".

Secondo quanto previsto nelle presenti Linee guida, a partire dal 23 dicembre 2016 (data prevista dal comma 1 dell'art. 42 del D.Lgs. n. 97/2016), deve essere data immediata applicazione all’istituto dell’accesso generalizzato, con la valutazione caso per caso delle richieste presentate.
Da ciò discende l’opportunità che:
a) le amministrazioni dovranno adottare nel più breve tempo possibile soluzioni organizzative come indicato al § 3.2. al fine di coordinare la coerenza delle risposte sui diversi tipi di accesso;
b) le amministrazioni dovranno adottare una disciplina interna sugli aspetti procedimentali per esercitare l’accesso con i contenuti di cui al § 3.1.;
c) sia istituito presso ogni amministrazione un registro delle richieste di accesso presentate (per tutte le tipologie di accesso).
Il registro contiene l’elenco delle richieste con l’oggetto e la data e il relativo esito con la data della decisione ed è pubblicato, oscurando i dati personali eventualmente presenti, e tenuto aggiornato almeno ogni sei mesi nella sezione Amministrazione trasparente del sito web istituzionale.
Le linee guida verranno aggiornate annualmente, sempre d’intesa con il Garante per la protezione dei dati personali.

. Se vuoi scaricare il testo della Determinazione ANAC n. 1309/2016 dalla Gazzetta Ufficiale, clicca QUI.

. Se vuoi scaricare il testo della Determinazione ANAC n. 1309/2016 dal sito dell'ANAC, clicca QUI.

. Se vuoi scaricare il testo aggiornato del D.Lgs. n. 33/2013 dal sito NORMATTIVA, clicca QUI.


Comunicato dell'Agenzia delle Entrate

L’Agenzia delle Entrate, a proposito dell'accesso civico generalizzato, ha comunicato che emanerà un apposito regolamento teso a disciplinare l’accesso generalizzato agli atti, ai dati e alle informazioni in proprio possesso.
Fino all’entrata in vigore del citato regolamento troveranno applicazione, in aggiunta e ad integrazione dei casi previsti dall’art. 5-bis del D.lgs. n. 33/2013, le esclusioni e le limitazioni di cui al D.M. 29 ottobre 1996, n. 603 (Regolamento per la disciplina delle categorie di documenti sottratti al diritto di accesso in attuazione dell’art. 24, comma 4, della L. 7 agosto 1990, n. 241…).
Ai sensi del comma 3 dell’art. 5 del D.lgs. 33/2013, l’istanza di accesso civico generalizzato può essere presentata, utilizzando preferibilmente l’apposito modello, all’ indirizzo e-mail dell’Ufficio che detiene i dati, informazioni o documenti, reperibile all'interno del sito.

. Se vuoi saperne di più e scaricare il modello per l’istanza di accesso civico generalizzato, clicca QUI.


LA NUOVA CONFERENZA DEI SERVIZI
LE NOVITA' INTRODOTTE DAL D.LGS. N. 127 DEL 2016

1. PREMESSA - L'istituto della Conferenza dei servizi

La conferenza di servizi è un istituto della legislazione italiana di semplificazione amministrativa dell'attività della pubblica amministrazione della Repubblica Italiana.
L'istituto in passato era previsto, in alcune particolari ipotesi, da leggi speciali: come ad esempio dalla legge 6 dicembre 1962 n. 1643 ed in materia urbanistica, come previsto dall'art. 81 del D.P.R. 24 luglio 1977 n. 616.
L'istituto è stato successivamente disciplinato in via generale dalla legge 7 agosto 1990, n. 241.
La legge 11 febbraio 2005, n. 15 introdusse poi la possibilità che essa potesse svolgersi con strumenti telematici.

La disciplina della conferenza di servizi è stata poi profondamente riformata dall'art. 49 del decreto legge 31 maggio 2010 n. 78, convertito con modificazioni in legge 30 luglio 2010 n. 122.
Da ultimo, come vedremo nel successivo punto 2, la normativa dettata dagli articoli dal 14 al 14-quinquies della legge n. 241 del 1990, è stata sostituita integralmente dall'art. 1 del D.Lgs. 30 giugno 2016, n. 127, in vigore dal 28 luglio 2016.

Lo scopo di queso istituto è quello di facilitare l'acquisizione, da parte della pubblica amministrazione, di autorizzazioni, atti, licenze, permessi e nulla-osta o di altri elementi comunque denominati, mediante convocazione di apposite riunioni collegiali (cosiddetta conferenza) anche finalizzati all'emissione di un provvedimento amministrativo.
Nelle intenzioni del legislatore essa può essere vista sia come un modulo procedimentale di semplificazione che come uno strumento di coordinamento, diretto a soppesare ed aggregare la pluralità degli interessi coinvolti in un determinato procedimento.
Le determinazioni della conferenza di servizi si sostituiscono alle autorizzazioni finali ed hanno lo scopo di velocizzare la conclusione di un procedimento amministrativo, ad esclusione di concessioni edilizie, permessi di costruire e Denuncia di inizio attività in edilizia.
La sua indizione, al momento, è facoltativa, per acquisire i permessi di costruire.
È prevista per l'autorizzazione di opere in project financing e per la realizzazione delle opere pubbliche.
La conferenza può essere istruttoria (convocata su istanza di parte per progetti di particolare complessità) o decisoria (obbligatoria quando la conclusione del procedimento è subordinata all'ottenimento di più pareri).
Con la riforma introdotta dal D.Lgs. n. 127 del 2016 viene prevista una forma semplificata di conferenza di servizi, da svolgere senza riunioni “fisiche” ma con lo scambio di documenti in via telematica per l'acquisizione dei pareri. Questa diventa la modalità ordinaria.
La conferenza con presenza dei partecipanti («sincrona») scatta solo per progetti complessi o in caso di “fallimento” della conferenza semplificata.


2. LUGLIO 2016 - La Conferenza dei servizi come prevista dal D.Lgs. n. 127 del 2016

E’ stato pubblicato, sulla Gazzetta Ufficiale n. 162 del 13 luglio 2016, il Decreto legislativo 30 giugno 2016, n. 127, recante “Norme per il riordino della disciplina in materia di conferenza di servizi, in attuazione dell'articolo 2 della legge 7 agosto 2015, n. 124”.
Il decreto – in vigore dal 28 luglio 2016:
- reca la revisione e semplificazione della disciplina generale in materia di conferenza di servizi attraverso una serie di disposizioni che riscrivono e sostituiscono gli articoli da 14 a 14-quinquies della legge n. 241/1990 (art. 1);
- contiene le disposizioni di coordinamento fra la disciplina generale e le varie discipline settoriali della conferenza di servizi, in materia di: edilizia (art. 2); sportello unico per le attività produttive (art. 3); autorizzazione unica ambientale (art. 4); valutazione dello studio di impatto ambientale, autorizzazione integrata ambientale, autorizzazione all'installazione di stabilimenti nuovi, e più in generale norme ambientali contenute nel D.Lgs. n. 152/2006 (art. 5); autorizzazione paesaggistica (art. 6).
Per espressa previsione, la nuova disciplina si applica ai procedimenti avviati successivamente alla data dell’entrata in vigore del decreto.

Il decreto, emanato in attuazione della delega di riforma della Pubblica Amministrazione (legge n. 124/2015), sostituisce integralmente tutta la disciplina della conferenza di servizi ex articoli da 14 a 14-quinquies della legge 241/1990, e mira alla semplificazione nella Pubblica Amministrazione attraverso:
- l’abbattimento dei tempi lunghi attivando la conferenza semplificata, che non prevede riunioni fisiche ma solo l’invio di documenti per via telematica;
- lo svolgimento della conferenza simultanea con riunione (anche telematica) solo quando è strettamente necessaria.

Viene confermata l’individuazione di tre tipi di conferenza di servizi, già in precedenza contemplate dalla legge n. 241/1990. In particolare (articolo 14):
- la conferenza di servizi istruttoria può essere indetta quando l’amministrazione procedente lo ritenga opportuno per effettuare un esame contestuale degli interessi pubblici coinvolti nel procedimento o in procedimenti connessi;
- la conferenza di servizi decisoria è sempre indetta quando la conclusione positiva del procedimento è subordinata all’acquisizione di più pareri, intese, concerti, nulla osta o atti di assenso di diverse amministrazioni;
- la conferenza di servizi preliminare può essere indetta per progetti di particolare complessità e di insediamenti produttivi, su richiesta motivata dell’interessato, oppure nelle procedure di realizzazione di opere pubbliche e di interesse pubblico, per verificare quali sono le condizioni per ottenere i necessari assensi.

La nuova disciplina in materia di conferenza di servizi contiene alcuni aspetti effettivamente innovativi, mentre altri aspetti si pongono in linea con la “tradizione” dell’istituto.
Tra i principali aspetti innovativi, vi rientrano senz’altro quelli di seguito riportati:
a) La riduzione dei casi in cui la conferenza di servizi è obbligatoria. Diventa infatti obbligatoria la sola conferenza decisoria che deve essere indetta “quando la conclusione positiva” del procedimento è subordinata all’acquisizione degli atti di assenso delle altre amministrazioni (art. 14, comma 2, della L. n. 241/1990, come introdotto dal D.Lgs. n. 127/2016).
La conferenza di servizi decisoria diventa lo strumento ordinario dell’azione amministrativa nei casi in cui occorre acquisire più pareri, intese, concerti, nulla osta o atti di assenso di diverse amministrazioni. E’ stato infatti eliminato il passaggio procedimentale per cui l’amministrazione procedente doveva rivolgersi a ciascuna delle altre amministrazioni e attendere trenta giorni prima di poter indire, in assenza di risposta o in caso di dissenso, la conferenza.
b) L’introduzione di due distinti, ma non per questo separati, moduli organizzativi consistenti nella conferenza semplificata (art. 14-bis) e nella conferenza simultanea (art. 14-ter). La prima, a carattere necessario e ordinario, è organizzata in modalità asincrona; la seconda, a carattere eventuale ed eccezionale, è strutturata in modalità sincrona, ossia con la partecipazione – presenza fisica – dei rappresentanti delle amministrazioni coinvolte. Non si tratta di due modelli rigorosamente separati, ma tendenzialmente integrabili, dal momento che il secondo costituisce eventuale sviluppo del primo: la conferenza simultanea si innesca infatti per ipotesi complesse qualora, in via originaria o sopravvenuta, si riscontrino particolari difficoltà nel definire la conferenza semplificata.
c) La possibilità di circoscrivere l’obbligo di presenza fisica alle riunioni della conferenza ai soli casi di procedimenti complessi, vale a dire quelli che implicano il coinvolgimento di più uffici della stessa amministrazione o di amministrazioni diverse (art. 14-bis e ter della L. n. 241/1990, come introdotti dal D.Lgs. n. 127/2016).
d) La partecipazione in conferenza di un rappresentante unico per tutte le amministrazioni statali coinvolte (art. 14-ter, comma 4, della L. n. 241/1990, come introdotto dal D.Llgs. n. 127/2016).
e) L’espressa introduzione e la parziale disciplina del potere di autotutela da parte dell’amministrazione che adotta il provvedimento conclusivo della conferenza (art. 14-quater, comma 2, e art. 14-quinquies, della L. n. 241/1990, come introdotti dal D.Lgs. n. 127/2016), laddove la materia era stata in precedenza lasciata al mero intervento giurisprudenziale.
f) Una disciplina fortemente innovativa in merito alle modalità di superamento del dissenso espresso dalle amministrazioni preposte alla tutela di interessi qualificati (tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali della salute dei cittadini), che assume ora la forma di un’opposizione dinnanzi alla Presidenza del Consiglio dei Ministri (art. 14-quinquies, della L. n. 241/1990, come introdotti dal D.Lgs. n. 127/2016).

La conferenza di servizi si svolge in linea di massima in forma semplificata e in modalità asincrona, secondo una tempistica significativamente accelerata rispetto al passato (articolo 14-bis).
Entro cinque giorni lavorativi dall’inizio del procedimento d’ufficio o dal ricevimento della domanda nei procedimenti a iniziativa di parte, l’amministrazione procedente indice la conferenza trasmettendo mediante posta elettronica alle altre amministrazioni una comunicazione corredata dalla documentazione utile ai fini dell’istruttoria.
Le amministrazioni devono rispondere con un assenso o un dissenso congruamente motivato entro un termine perentorio, non superiore a 45 giorni (90 per le amministrazioni preposte alla tutela di interessi qualificati), fissato dall’amministrazione procedente.
Il silenzio o il dissenso non accompagnato dall’indicazione delle modifiche richieste ai fini dell’assenso equivalgono ad assenso senza condizioni, salvi i casi in cui il diritto UE richiede l’adozione di provvedimenti espressi.
Se non ci sono dissensi o se l’amministrazione procedente ritiene che le modifiche richieste dalle altre amministrazioni ai fini dell’assenso possano essere accolte, viene adottata entro cinque giorni lavorativi la determinazione motivata di conclusione positiva della conferenza.
Se invece ritiene che i dissensi siano insuperabili, l’amministrazione procedente adotta entro il medesimo termine la determinazione finale negativa, che comporta il rigetto della domanda e nei confronti della quale l’interessato ha diritto di presentare osservazioni.

La conferenza simultanea e in modalità sincrona - ossia con partecipazione contestuale dei rappresentanti delle amministrazioni, ove possibile anche in via telematica – assume una valenza residuale. Essa è prevista infatti (oltre che per i progetti sottoposti a VIA) nei seguenti casi:
- quando in modalità asincrona sono stati espressi dissensi che l’amministrazione procedente ritenga superabili;
- quando si tratta di determinazioni di particolare complessità;
- quando vi è una richiesta motivata di una delle amministrazioni coinvolte o del privato interessato, accolta dall’amministrazione procedente.
In queste ipotesi, fermo restando il rispetto del termine di conclusione del procedimento, i lavori della conferenza si concludono entro massimo 45 giorni dalla data della prima riunione (90 se sono coinvolte amministrazioni preposte alla tutela di interessi qualificati) con l’adozione della determinazione finale sulla base delle posizioni prevalenti; si considera acquisito l’assenso senza condizioni delle amministrazioni il cui rappresentante non abbia partecipato alle riunioni o non abbia espresso la propria posizione o non abbia motivato il dissenso (articolo 14-ter).

Viene rivisto il meccanismo di rappresentanza delle amministrazioni alla conferenza simultanea. Oltre a prevedere, come nel regime precedente, che ciascuna amministrazione partecipa alla riunione attraverso un unico rappresentante legittimato a esprimere in modo vincolante la posizione dell’amministrazione, la legge n. 241/1990 dispone ora che quando alla conferenza partecipano anche amministrazioni non statali le amministrazioni statali sono rappresentate da un unico soggetto, nominato dal Presidente del Consiglio dei ministri o, per le amministrazioni periferiche, dal Prefetto. Regioni ed enti locali definiscono autonomamente le modalità di designazione dei propri rappresentanti unici.

La determinazione motivata di conclusione della conferenza sostituisce tutti gli atti di assenso di competenza delle varie amministrazioni coinvolte; queste ultime possono sollecitare l’amministrazione procedente ad agire in via di autotutela (articolo 14-quater).

Con riferimento alle modalità per il superamento dei dissensi, la nuova disciplina si caratterizza per l’introduzione di un sistema di opposizione successiva: le amministrazioni preposte alla tutela di interessi qualificati, nonché le Regioni e le Province autonome nelle materie di loro competenza, che abbiano espresso il proprio motivato dissenso in seno alla conferenza, possono presentare opposizione contro la determinazione finale entro dieci giorni dalla sua adozione (articolo 14-quinquies). In tal caso, la Presidenza del Consiglio indice una riunione (seguita eventualmente da una seconda riunione solo se l’opponente è un’amministrazioni regionale o di una provincia autonoma) per cercare una soluzione condivisa, che verrà incorporata in una nuova determinazione dell’amministrazione procedente; in mancanza di intesa, la questione è rimessa al Consiglio dei ministri e posta di norma all’ordine del giorno della prima riunione successiva.
Se il Consiglio dei ministri non accoglie l’opposizione, la determinazione di conclusione della conferenza diviene definitivamente efficace; il Consiglio dei ministri può accogliere parzialmente l’opposizione, modificando il contenuto della determinazione conclusiva della conferenza.

Il Titolo II del decreto legislativo contiene disposizioni di coordinamento delle nuove previsioni della legge n. 241/1990 con le discipline settoriali in tema di conferenza di servizi (rispettivamente T.U edilizia, disposizioni relative al SUAP, disciplina dell’autorizzazione unica ambientale, norme in materia ambientale, disposizioni sull’autorizzazione paesaggistica).
Vengono, infatti, apportate modifiche:
- al testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia (modificati gli articoli 5 e 20 del D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380) (art. 2);
- alla disciplina dello Sportello unico per le attività produttive (SUAP) (modificato l’art. 7 del D.P.R. 7 settembre 2010, n. 160) (art. 3);
- alla disciplina dell’Autorizzazione unica ambientale (AIA) (Modificato l’art. 4 del D.P.R. 13 marzo 2013, n. 59) (art. 4);
- alla disciplina in materia ambientale (modificati gli articoli 9, 25, 29-quater e 269 del D.Lgs. 3 aprile 2006, n. 152) (art. 5).

- Si riporta il testo del:
. DECRETO LEGISLATIVO 30 giugno 2016, n. 127: Norme per il riordino della disciplina in materia di conferenza di servizi, in attuazione dell'articolo 2 della legge 7 agosto 2015, n. 124.

- Si riporta il testo della:
. Tabella riportante gli articoli dal 14 al 14-quinquies della L. n. 241 del 1990,. prima e dopo le novità introdotte dal D.Lgs. n. 127 dfel 2016.


3. LUGLIO 2016 - CONFERENZA DI SERVIZI - Dalla Funzione Pubblica una Guida alle novità introdotte dal D.Lgs. n. 127 del 2016

Il 28 Luglio 2016 sono entrate in vigore le disposizioni del D.Lgs. n. 127 del 30 giugno 2016, che ha dettato nuove norme per il riordino della disciplina in materia di conferenza di servizi; norme che hanno come obiettivo quello di garantire regole e tempi certi.
La nuova conferenza di servizi affronta un problema essenziale per i cittadini e le imprese: i tempi delle decisioni pubbliche (ad esempio per la realizzazione di opere) e delle autorizzazioni per le attività d’impresa e per quelle edilizie.
In tutti casi in cui è necessario prendere una decisione che riguarda più amministrazioni ci sarà la nuova conferenza dei servizi, più semplice e veloce, con tempi certi. Le amministrazioni decidono al massimo in 5 mesi.

Il Dipartimento della Funzione Pubblica ha provveduto a elaborare una GUIDA per chi dovrà d’ora in poi applicare le nuove norme, alcune FAQ esplicative e un MINIDOSSIER su cosa cambierà per imprese e cittadini, che affiancherà le slide della riforma.
La fase dell’attuazione è senza dubbio la più impegnativa per assicurare a imprese e cittadini il “taglio dei tempi” delle decisioni pubbliche su opere e autorizzazioni per attività edilizie e di impresa.
E’ inoltre attivo presso il Dipartimento un help desk rivolto a operatori, cittadini e imprese per offrire supporto e informazioni e per raccogliere segnalazioni.
Organizzato in collaborazione con Regioni, ANCI e organizzazioni imprenditoriali, l’help desk sarà operativo dal lunedì al venerdì dalle ore 9.30 alle ore 16,30 al numero 06-68997160 e all’indirizzo mail: help-conferenza@governo.it.

. Se vuoi scaricare il testo della GUIDA, clicca QUI.

. Se vuoi scaricare il testo delle FAQ, clicca QUI.

. Se vuoi scaricare il testo del MINIDOSSIER, clicca QUI.

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SILENZIO-ASSENSO TRA PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI

1. Il contenuto del nuovo art. 17-bis

L’art. 17-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, introdotto dall’art. 3 della legge 7 agosto 2015, n. 124, recita testualmente:
“1. Nei casi in cui è prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche, le amministrazioni o i gestori competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta entro trenta giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento, corredato della relativa documentazione, da parte dell'amministrazione procedente. Il termine è interrotto qualora l'amministrazione o il gestore che deve rendere il proprio assenso, concerto o nulla osta rappresenti esigenze istruttorie o richieste di modifica, motivate e formulate in modo puntuale nel termine stesso. In tal caso, l'assenso, il concerto o il nulla osta è reso nei successivi trenta giorni dalla ricezione degli elementi istruttori o dello schema di provvedimento; non sono ammesse ulteriori interruzioni di termini.
2. Decorsi i termini di cui al comma 1 senza che sia stato comunicato l'assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito. In caso di mancato accordo tra le amministrazioni statali coinvolte nei procedimenti di cui al comma 1, il Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, decide sulle modifiche da apportare allo schema di provvedimento.
3. Le disposizioni dei commi 1 e 2 si applicano anche ai casi in cui è prevista l'acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, per l'adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di amministrazioni pubbliche. In tali casi, ove disposizioni di legge o i provvedimenti di cui all'articolo 2 non prevedano un termine diverso, il termine entro il quale le amministrazioni competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta è di novanta giorni dal ricevimento della richiesta da parte dell'amministrazione procedente. Decorsi i suddetti termini senza che sia stato comunicato l'assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito.
4. Le disposizioni del presente articolo non si applicano nei casi in cui disposizioni del diritto dell'Unione europea richiedano l'adozione di provvedimenti espressi.”
.


2. Il parere del Consiglio di Stato

Con nota del 31 maggio 2016, prot. n. 207/16/UL/P., l’Ufficio legislativo del Ministro per la Semplificazione e la Pubblica Amministrazione ha trasmesso al Consiglio di Stato un articolato quesito su alcuni problemi applicativi dell’art. 17-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, introdotto dall’art. 3 della legge 7 agosto 2015, n. 124.
Il quesito solleva alcuni dubbi interpretativi che riguardano:
- l’ambito di applicazione soggettivo del nuovo istituto;
- l’ambito di applicazione oggettivo;
- i rapporti con la conferenza di servizi;
- le modalità di formazione del silenzio-assenso e l’esercizio del potere di autotutela dopo la formazione del silenzio-assenso (prima e dopo l’adozione del provvedimento finale).

Il parere del Consiglio di Stato (Comm. Dpec., 13 luglio 2016, n. 1640) risolve alcuni dubbi interpretativi e affronta, altresì, delicate questioni interpretative concernenti anche l’ambito di applicazione oggettivo del nuovo istituto.
l Consiglio di Stato ritiene l’art. 17-bis applicabile anche a: Regioni ed enti locali, Organi politici, Autorità indipendenti, Gestori di beni e servizi pubblici. Per quanto riguarda l’ambito di applicazione oggettivo del nuovo istituto, il Consiglio di Stato affronta le cinque questioni poste dal quesito e che riguardano:
1) l’applicabilità agli atti normativi;
2) l’applicabilità a procedimenti relativi a interessi pubblici primari;
3) il rapporto con gli artt. 16 e 17 legge n. 241/1990;
4) il “bollino” della Ragioneria generale dello Stato;
5) la non applicabilità ai procedimenti ad iniziativa di parte tramite sportello unico.

Altre questioni affrontate riguardano:
- i rapporti tra il nuovo silenzio-assenso e la conferenza di servizi obbligatoria di cui all’articolo 14, comma 2, della stessa legge n. 241 del 1990;
- il meccanismo di formazione del silenzio-assenso;
- la necessità della sottoscrizione dell’autorità concertante;
- il potere di autotutela dell’autorità che non ha reso l’assenso, concerto o nulla osta e nei confronti della quale, quindi, ha operato il silenzio-assenso.

Il Consiglio di Stato ritiene che l’art. 17-bis rivesta – nei rapporti tra amministrazioni pubbliche – una portata generale analoga a quella del nuovo articolo 21-nonies nei rapporti tra amministrazioni e privati.
A tale nuova regola generale, che riforma i rapporti ‘esterni’ dell’amministrazione con i privati, corrisponde – introdotta ad opera dell’art. 17-bis – una seconda regola generale, che pervade i rapporti ‘interni’ tra amministrazioni: quella, appunto, del silenzio-assenso ‘endoprocedimentale’.

Il Consiglio di Stato evidenzia, inoltre, che l’art. 17-bis prevede due meccanismi di semplificazione tra loro collegati:
- da un lato, incide sui tempi dell’azione amministrativa, prevedendo un termine unico di trenta giorni (destinato a prevalere, tranne il caso delle Amministrazioni preposte alla tutela di interessi sensibili di cui al comma 3, sui diversi termini previsti dalle vigenti disposizioni) entro il quale l'Amministrazione co-decidente rende l'assenso;
- dall’altro, in un’ottica di stigmatizzazione dell’inerzia, equipara il silenzio all’assenso, consentendo all’Amministrazione procedente di adottare il provvedimento finale.

- Si riporta il testo del parere:
. CONSIGLIO DI STATO - Commissione Speciale - Parere del 13 luglio 2016, n. 1640.


RIFERIMENTI NORMATIVI

. Se vuoi scricare il testo dei provvedimenti normativi riguardanti la semplificazione amministrativa, clicca QUI.


APPROFONDIMENTI E RIFERIMENTI

. Per un approfondimento sulla Riforma della Pubblica Amministrazione (Riforma Madia), cliccate QUI.



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Pubblicato su: 2010-06-25 (44737 letture)

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